让经济增长的火炬照亮世界前程——G20杭州峰会国际税收议题述评

2016年9月4日至5日,二十国集团(G20)第十一次领导人峰会在杭州召开。峰会将税收特别是国际税收与世界经济增长紧密挂钩,作为提高世界经济抗风险能力和促进全球贸易与投资增长的重要手段进行讨论,形成共识,纳入峰会公报,并昭告世界:深化国际税收合作,促进世界经济增长。

一、峰会涉及税收与经济增长的基本情况

此次杭州峰会的主题是:“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”,在为期两天的会议上,与会领袖们就加强宏观政策协调、创新增长方式、更高效的全球经济金融治理、强劲的国际贸易和投资、包容和联动式发展、影响世界经济的其他突出问题等,进行了深入讨论,共同为世界经济增长出谋划策。中国国家主席习近平在开幕辞中指出:“面对当前挑战,我们应该完善全球经济治理,夯实机制保障。…… 加强在金融监管、国际税收、反腐败领域合作,提高世界经济抗风险能力。”

关于政策协调和创新,会议认为,技术创新非常重要,技术创新对发达经济体国内生产总值贡献率达到了三分之一,因此,应该创新增长方式,支持数字经济,推动技术进步和新工业革命,综合运用货币、财政特别是结构性改革政策促进增长,加强宏观政策协调,增加政策透明度,避免政策负面溢出效应,实施增长友好型的税收和公共支出政策,促进需求与经济增长。

关于全球经济金融治理,会议认为,各国应基于良政和法治原则加强税收治理,加强国际协调与合作,提高政策与规则透明度和确定性,落实税基侵蚀和利润转移行动计划成果,实施税收情报自动交换,推动和帮助发展中国家和低收入国家加入到G20税收行动中来,促进税收公平,防止双重征税,打击逃避税,对不合规辖区予以惩罚和制裁。会议还认为,数字经济为国际逃避税提供了新的空间,应特别注意防范。另外,国际税收不应成为“零和游戏”,必须加强协调,开展建设性合作,避免单边主义。会议呼吁国际社会团结协作,共同构建公平公正、包容有序的全球经济金融治理体系,包括国际税收治理体系,为世界经济增长提供制度保障。

关于促进全球贸易与投资,会议一致同意,反对保护主义,促进投资政策合作和协调,完善全球价值链,携手建设开放型世界经济,共同提振全球经济活力。

关于包容和联动发展,会议认为,发展是发达国家和发展中国家都面临的艰巨任务,G20应率先垂范,引领《2030年可持续发展议程》和《巴黎气候协定》落实工作;另外,会议支持亚的斯税收倡议,并重申了税收公平和透明的重要性。

峰会还讨论了影响世界经济增长的其他问题,如气候变化、反恐、难民等。

在闭幕辞中,习主席指出:“我们决心完善全球经济金融治理,提高世界经济抗风险能力。…… 我们决定深化国际税收合作,通过税收促进全球投资和增长。” 

在会见中外记者介绍峰会成果时,习主席指出: “我们决心深化国际税收合作,加大打击逃避税行为的力度,支持发展中国家税收能力建设,通过税收促进全球投资和经济增长。”

会后发布的《公报》概括了领袖们在税收领域的共识。

第7条呼吁“实施更为增长友好型的税收政策”。

第19条承诺:继续支持国际税收合作以建立一个全球公平和现代化的国际税收体系并促进增长,包括推进正在开展的税基侵蚀和利润转移合作、税收情报交换、发展中国家税收能力建设和税收政策协调等,以促进增长;欢迎在有效和广泛落实国际公认的税收透明度标准方面取得的进展;呼吁所有尚未承诺采纳税收情报自动交换标准的相关国家,包括所有金融中心和辖区,尽快做出承诺,最迟在2018年前实施自动情报交换标准,签署并批准《多边税收行政互助公约》;鼓励各国和国际组织帮助发展中国家进行税收能力建设;支持亚的斯税收倡议;强调税收政策工具在开展供给侧结构性改革、促进创新驱动和包容性增长方面的有效性,以及税收确定性对于促进投资和贸易的益处,并要求经合组织和国际货币基金组织继续就促进增长的税收政策和税收确定性开展工作。

第27条承诺: 于2016年底前达成一个富于雄心、面向未来的《环境产品协定》,在广泛范围内削减环境产品关税。

附件一《二十国集团落实2030年可持续发展议程行动计划》 承诺: 加强国内资源动员,继续开展国际税收合作,为低收入和发展中国家提供国际支持,完善国内税收政策监管体系。 

附件三《二十国集团深化结构性改革议程》要求: 减少关税和非关税贸易壁垒;减少对外国直接投资的壁垒和限制;通过增长友好型税收的支持,推动可持续的、全面的社会保障项目; 拓宽税基,并逐步消除低效的税收支出; 提高税收征收透明度和效率; 重点打击骗税和逃税。

二、税收要促进增长

“增长”是峰会的关键词。峰会要求二十国集团建立“公平和现代化的国际税收体系”以促进世界经济增长;实施“增长友好型的税收政策”以促进世界经济增长;提高世界经济抗风险能力,以促进跨境投资和全球经济增长;加强国际税收合作,提高全球经济抗风险能力,以促进世界经济增长;帮助发展中国家提高税收征管能力,以促进包容性增长;“减少关税和非关税贸易壁垒,减少对外国直接投资的壁垒和限制”,以促进国际贸易与投资的增长;打击国际逃避税,以促进世界经济可持续发展;推动供给侧结构性改革,以促进创新驱动和包容性增长;最终,构建创新、活力、联动、包容的世界经济。

为什么“增长”成为杭州峰会领袖们共同的呼声?

第一,经济全球化出现倒退。国际贸易连续多年增速低于3%,慢于世界经济平均增速,保护主义明显抬头,多边贸易体制受到冲击,跨境投资和贸易融资成本居高不下,各国政府信心不足、政策内顾。

第二,全球经济复苏乏力。自2007年以来,世界经济进入长达将近十年的萧条期,而且可能陷入更长周期的萧条。英国央行将英国2016年经济增长预期由2015年11月公布的2.5%下调至2.2%,将2017年增长预期由2.7%下调至2.4%。惠誉表示,美国2016年的经济增长预计为2.1%,较2015年2月下降0.4%。惠誉还认为,2016年全球经济增速将只有2.5%左右;巴西、俄罗斯为负增长;中国在6.5%-7%之间。欧洲债务高企,就业不足,前景堪忧。

第三,金融领域出现历史上罕见现象,即利率困局。困局从2014年开始显现,欧元区是2014年6月,丹麦是2014年9月,瑞士是2014年12月,瑞典是2015年2月,日本是2016年1月,美国也在研究实行负利率的法律问题,世界其他主要经济体也实行非常低的利率。负利率反映什么?其本质是实体经济投资收益率为负,需要政府予以补贴。

第四,全球实体经济大幅下挫,投资乏力,需求不足。

第五,科技进步不足,上世纪八十年代的以信息技术和互联网技术为代表的科技进步带来的经济增长动能逐渐衰减,新一轮科技和产业革命尚未形成势头。投资机会缺乏,实体经济暗淡。

第六,全球主要货币宽松量化,导致货币大幅超发,信用严重不足。货币政策失灵,财政政策压力陡增,税收政策重要性凸显。

第七,财富在地区间、阶层间、人际间分配不公,严重抑制需求与投资增长。

第八,地缘政治紧张,局部战争频仍。

第九,主要经济体进入老龄化社会,人口增长率下降,给各国经济社会带来压力。

第十,气候变化、恐怖袭击、难民涌动,给世界经济增长带来更大不确定性。

三、促进增长需要深化国际税收合作

在单纯依靠货币政策促进增长的效果不断递减、主要经济体政策明显分化难以形成合力、贸易投资保护主义抬头、构建开放型经济任重道远的背景之下,税收成为促进经济增长的重要政策变量。国际税收合作不仅直接影响经济增长,而且影响世界财富分配,决定了经济增长的红利能否实现共享。因此,杭州峰会倡导深化国际税收合作。 

深化国际税收合作是经济全球化背景下促进经济增长的重要政策选项之一。经济增长既源自要素投入总量的增加,也源自要素生产率的提高,还与要素投入结构有关。世界经济正在从主权经济向全球化经济快速发展,经济全球化意味着生产要素跨境流动,全球资源与要素跨越主权边界在世界范围内实现更加高效的配置和利用,从而为世界人民创造更多福祉。世界上至少50%以上的价值创造涉及国际交易,包括货物贸易、服务贸易、跨境债务融资、股权投资与交易、跨境重组、无形资产交易、国际租赁、劳务输出等等,所有这些都涉及税收政策。国际税收合作通过鉴别比较优势,盘活闲置要素,促进要素流动,增加全球要素供给,优化要素配置,升级要素结构,提高要素生产率,进而促进世界经济增长,并深刻影响经济增长结构。

深化国际税收合作是化解经济全球化与税收法律本地化矛盾的必然选择。与经济全球化不相协调的是税收高度主权化,税收立法、执法、司法都与主权高度相关。事实上,迄今为止,世界上除欧盟颁布的税收法令以外,还没有超越国家主权的国际税收法律法规。逐步趋同的国际经济交易模式和规律遵循着世界近200个不同的税收制度与征管办法,制度差异与交易成本大大增加了国际交易难度,严重影响国际经济合作,阻碍经济全球化进程。另外,经济全球化与税收法律本地化的矛盾还给有关国家提供了贸易和投资保护主义的机会和借口,每当世界经济出现困难,一些国家就通过调整国内投资与税收政策,限制外来投资,促进国内就业,税收与投资政策均出现内顾倾向,从而使经济全球化进程倒退,殃及世界经济复苏与增长。另外,税收利益的协调与分配也成为国际经济合作的内容。因此,加强国际税收合作,通过政策协调和征管协作,消除税收法律本地化给生产要素配置带来的障碍,是促进世界经济增长的重要措施,也是管控分歧,实现世界携手共进、合作共赢的必然选择。

国际税收合作主要内容包括:第一,BEPS成果的落实,特别是四个最低标准(国别报告、争端解决、有害税收竞争、防止协定滥用)的强制执行;第二,金融账户信息自动交换;第三,《多边税收征管互助公约》的执行。这三项内容是2013年G20圣彼得堡峰会确定的。习主席在2014年的布里斯班峰会上提出“帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力”,是国际税收合作的第四项内容。2015年安塔利亚峰会批准了BEPS成果报告,没有增加新的国际税收合作内容。2016年杭州峰会要求的“加强政策协调,实行增长友好型的税收政策,促进世界经济增长”,成为国际税收合作第五项内容。国际税收合作呈现不断深化趋势。

另外,G20还在中国的倡议下建立由联合国国际税收合作委员会、国际货币基金组织、世界银行、经济合作与发展组织四方合作平台,共同推进后BEPS议程,为发展中国家提供税收技术援助。中国提出建立国际税收政策研究中心,希望搭建一个新的合作平台,为发展中国家提供税收支持援助。这两项任务前者由OECD牵头,后者由中国牵头,未正式运转,尚待观察。